盐是百姓生活的必需品，也是国家控制的重要专卖品。然而，清朝人口剧增，盐税收入却逐年下降，官盐滞销，私盐泛滥，以致成了道光年间严重的社会问题。尤其是两淮盐务毫无章法，管理混乱。当时官府将私盐贩子叫做“私枭”，对私枭进行严厉打击，但结果适得其反，私盐越禁越畅销。

　　道光十年，崛起于海运南漕中的政坛明星陶澍荣升两江总督，统辖苏、皖、赣三省，成为掌管清朝东南半壁江山之重臣。此时，两淮盐务疲敝至极。那么，两淮的盐务为什么会出现如此情况?清朝盐法究竟是一种什么样的制度呢?陶澍的盐法改革将拿谁开刀，他改革的最大亮点在哪里呢?

　　楚材挑重担，平步踏青云

　　陶澍是道光政坛一颗耀眼的政治明星。

　　别看道光皇帝较为平庸，他还真用对了几个人才，陶澍就是其中的一个。如果陶澍生在楚汉之际，他有可能就是韩信一类的人物。

　　事情还得从头说起。道光皇帝登基之后，求贤若渴，正巧四川总督蒋攸铦人京觐见，皇帝一提起求贤之事，蒋攸铦脱口而出：“川东兵备道陶澍，业绩四川第一，堪胜大任。”见蒋攸铦说得如此坚决，道光皇帝立即提升陶澍为山西按察使，这是一个相当于今天主管公安、司法的副省长的职位。

　　不过，道光皇帝过了一段儿时间就有些后悔。为什么?因为他发现陶澍的奏折忒多。本来，按照曹振镛的建议，专门挑剔奏折中的细节，处分了一些大臣，朝中众臣不到万不得已，一般不上折子了。只有这个陶澍，依然照上不误，侃侃而谈，动辄洋洋洒洒数千言，而且品评人物，针砭时弊，毫无顾忌。道光帝耐心看完之后，不仅挑不出细节上的差错，反而深受感动，写得太好了!但是，会叫的骡子未必能拉车!于是，道光传谕安徽巡抚，暗中详细考察已经转任安徽布政使的陶澍，然后据实密奏。

　　人们都说“同行是冤家”。一个是巡抚，一个是布政使，难免有磕磕碰碰。陶澍又好出风头，所以，按说安徽巡抚不大可能说陶澍的好话。但令人没想到的是，安徽巡抚在密奏中对陶澍赞不绝口，说他精力过人，见识超群，无论多棘手的工作，到他手里，处理得如行云流水一般，既快又有条理，而且，胆大心细，敢想敢干，职业操守也不错。

　　道光皇帝看完密报，心中大喜。既然陶澍如此优秀，干脆你就别干了，让陶澍来干得了。于是，道光提升陶澍为安徽巡抚。当然，原来的安徽巡抚也没让他太委屈，道光帝将他转调福建，依然当巡抚。

　　道光四年(1824)底，洪泽湖决口，漕运受阻。道光帝决心实施海运南漕计划，满朝大臣赞成者少，反对者多。地方督抚中敢于站出来支持海运的就陶澍一人，道光帝将他调到江苏任巡抚，然后命他一手操办，将大清开国以来史无前例的海运南漕搞得稳妥顺当。

　　最让道光皇帝感动的是陶澍居然还给他省了二十万两白银，要知道，原本批给陶澍的海运经费就是打了折扣的，可他居然还没用完。

　　在道光主持朝政这些年间，地方督抚成天向他哭穷耍赖，朝廷都快成菜市场了，每天讨价还价，赌咒发誓，甚至顿足捶胸，弄得皇帝也快成无赖了，凡是大臣上报的经费预算，一律不分青红皂白，上来就先打他个五折再说。

　　道光为有陶澍这样的官员颇感自豪，能发现这样的人才，能用好这样的人才，完全说明自己是个“有道明君”。所以，道光十年(1830)，陶澍的老领导兼“伯乐”蒋攸铦因病卸任两江总督时，道光帝立即提升陶澍为两江总督。这年，陶澍五十二岁，这位湖南汉子开始一手掌握中国最富庶的地区——江苏、安徽、江西三省。

　　半壁重臣，有道明君

　　在清朝，若论政治地位，直隶(今河北)总督是龙头老大;若论经济地位，两江首屈一指。两江富裕，粮食产量居全国前列，其他收入也很可观。就拿盐税来说，仅扬州一地每年上缴中央财政六百万两白银，占全国盐税的百分之六十。当然，这是老话儿了。虽说眼前盐务疲软，但瘦死的骆驼也比马大。由此来说，两江总督在全国的发言权差不多是一言九鼎了。

　　道光皇帝曾经告诫陶澍说：“朕看汝人爽直，任事勇敢，故畀以两江重任。”意思是：你知道朕为什么把两江交给你吗?朕看你是个爽快人，敢干大事，所以才让你挑起这个重担。

　　道光接着说：“汝当益励才猷，实力整理。膺封疆重寄者，勿避嫌怨，勿惮勤劬…河工盐务，均系兼辖，尤当实力讲求，破除一切积习，渐复旧规。”

　　可见，道光帝给陶澍以下三点指示：

　　一、不要怕得罪人;

　　二、不要怕吃苦受累;

　　三、破除一切积习，讲求河工、盐务。

　　接到皇帝的指示，陶澍激动不已。

　　《清史稿》记载陶澍“见义勇为，胸无城府”，就是说，遇到不合理的事情，他就要管，不该他管的也要管;想说的话，憋不住就说，从不考虑后果。

　　这种个性的人，在官场上十分少见，道光帝能把“骡子脾气”的陶澍提升为两江总督，这反映了道光的胸怀与气魄，甚至可以视为他一辈子用人最成功的地方之一。

　　盐法改革，迫在眉睫

　　陶澍在东南地区任职十年，深知此地利大弊也大。他决定要干成一件最难办的事，拿辖区内盘根错节近二百年的盐商集团开刀，搞盐法改革。

　　大家知道，食盐是生活必需品，也是国家垄断的专卖品。政府把盐课，也就是盐税加到盐价中去，通过特许经营的商人，把盐卖给消费者，获得稳定的收入。为此，各朝都制定了严密细致的盐法制度。

　　清朝的盐法效仿明朝，实行官督商销的制度。清朝初年，国家将“窝”，也就是产盐地公开招标，盐商出资几千两白银，就可以从政府手中获得这块产盐地的生产销售权。还有一个名词，叫“盐引”，这大体相当于今天的“专卖许可证”或者是“完税证”之类的东西，商人到政府那儿购买盐引，实际上就等于交了盐税，取得了合法销售的资格，然后凭盐引到盐场提盐，再到指定的区域去贩卖。

　　盐商有很多的种类，可以说是形形色色。

　　地位最高的是“总商”，当时，国家无力控制社会经济，也是为了图省事儿，于是，找实力雄厚的商人，责成他们承包到底。总商每年负责征课办引，还要负责查禁私盐，朝廷如有盐政方面的举措，也往往要与总商协商。

　　此外，还有“窝商”，就是自己不经营盐业，而是将祖上承包的产盐地转租，坐收大利的人。还有“场商”，这是直接向制盐工人收购食盐再转卖给零售商的商人。最后，还有“运商”，就是向盐运司购买了盐引后，向各地消费者贩卖食盐的商人。由于享有垄断经营的特权，国家又给盐商很多其他方面的优惠政策，如允许他们涨价等，盐商可以说是坐收暴利。

　　江苏是产盐大省，江苏盐业的生产和集散地主要在扬州，提起扬州盐商，至今依然闻名遐迩。扬州是两淮盐运司衙门所在地，盐商多聚集于此。盐商垄断着全国的食盐销售，可以任意压价、抬价，从中获取暴利。在乾隆朝中期，扬州盐商每年的利润在一千五百万两白银上下，简直可以说是富可敌国。

　　乾隆第五次南巡时，盐商接驾。乾隆皇帝的坐船即将到达镇江，突然太监大呼小叫，唤皇上快看。只见十余里外的岸上立着一枚大桃，硕大无比，红艳可爱，新奇十分，皇上兴致盎然地欣赏起来，不知道这搞的又是什么名堂。

　　没想到当御舟接近这枚大桃的时候，突然烟火大发，光焰四射，伴随着太监的尖叫，大桃轰然开裂，原来桃的内部是一个剧场，数百演员伴着优美的乐曲，上演《寿山福海》新戏。待进入镇江城内，家家油饰一新，户户张灯结彩.城市绿化让乾隆皇帝甚感赏心悦目，不用说，这全是盐商操办。此行，乾隆皇帝还专门带了一批工程技术人员，测绘盐商家的花园，以备在北京仿建。

　　跟身穿老羊皮袄，啃着馍馍，只知道挣钱的晋商不同，扬州盐商是最懂得生活情趣的人了。他们修建楼台馆榭，教养戏班，琢磨精致的菜肴。

　　根据《清稗类钞》记载，当时两淮八大商总之首的黄均太，吃一碗蛋炒饭需要耗银五十两。为什么这么贵呢?因为他的蛋炒饭要保证每粒米完整，粒粒米分开;选用的鸡蛋更是特殊，下蛋的鸡每天吃的是鲜活鱼虾和名贵中药，据说这种鸡下的蛋味道鲜美无比，营养价值也极其丰富;做法更是复杂：先用蛋汁浸透米饭，然后上锅翻炒，炒得每一粒米外面金黄，内心雪白，然后再配上“百鱼汤”——用鲫鱼舌、鲢鱼脑、鲤鱼白、斑鱼肝、黄鱼膘、鲨鱼翅、鳖鱼裙、鳝鱼血、乌鱼片熬制的汤。这样一来，这顿饭的价格自然不菲。

　　盐商玩腻了各种斗富的游戏，百无聊赖之际甚至往大姑娘的脸上涂酱油。让她们在太阳底下暴晒，评比谁更丑。当然，也不能说扬州盐商俗不可耐，他们还挖空心思附庸风雅，到处打听哪位学者有什么研究成果需要资助出版，哪家穷孩子想读书却上不起学，因此扬州一带“士子稍读书者，即可不忧贫”。

　　为什么?因为盐商会主动提供大笔的“奖学金”。只要你好意思开口，盐商自是出手不凡。即使贿赂官员也往往奉上价值连城的善本书籍、古董字画，说得更是文雅：请您鉴赏。

　　不过，当陶澍掌管两江的时候，这繁荣景象已经一去不复返了。江苏食盐大量滞销，盐卖不出去，也就意味着国家征不上盐课。本来，此时人口剧增，全国人口将近四亿，而盐又是生活必需品，为什么食盐销售不升反降呢?

　　其实，食盐的消费一点儿也没有减少，滞销的是官盐，畅销的是私盐。所谓“私盐”，就是没有给国家上税的盐。

　　有清一代，私盐问题一直困扰着统治者。很难想象，就如同今天人们将大毒品贩子称为毒枭那样，在清代人们将大私盐贩子称为“盐枭”或“私枭”，清政府对其严厉打击。但结果却越禁越多，连老百姓都知道这样一句话——“私盐越禁越好卖”。

　　与官盐，也就是纳了税的盐相比，私盐有两大优势：

　　其一，价钱便宜。便宜到什么程度呢?据《清宣宗实录》记载，当时私盐每斤卖三十多文制钱，而官盐每斤卖六七十文制钱。

　　其二。品质上乘。

　　总之，私盐物美价廉，畅销也就不足为奇了。

　　大家会不会有疑问，说私盐价钱便宜这个好理解，没上税当然价钱就低了，但私盐为何比官盐品质还好呢?

　　盐商一方面获得暴利，另一方面他们的负担也很重。除了缴纳盐课，他们还要承受官员无尽无休的额外盘剥。比如，盐商办一次盐引，要经过十几道手续，每盖一个章，就需要缴纳大笔的陋规。

　　此外，政府经费不足，让盐商出钱;给皇上置办贡品，让盐商出钱;救灾，让盐商出钱;办教育，让盐商出钱;救济鳏寡孤独，让盐商出钱。就是皇帝也不时勒索一下盐商，比如南巡、庆典、军需、河工等，开口就要上百万两白银。

　　再加上盐商生活奢华，挥金如土。所以，乾隆晚期，盐商为了维持生计，办法只有两个：一是提高食盐价格;二是降低食盐品质，甚至往食盐里掺杂沙土。于是，形成恶性循环，官盐滞销，私盐大行其道。有史料证明：清朝人食盐的消费量有一半来自私盐。

　　官盐滞销，受害的不仅是盐商，还直接影响清政府的财政收入。所以，政府也严厉打击私盐，但越禁越多，原因也是多方面的：

　　一、清代盐业发展迅速，产量增加，原有体制已难以对它进行有效的控制。

　　二、清代交通发达，商品经济发展，人口流动性大，控制难度加大。

　　三、盐是人人必需、价格低廉的生活用品，对此加以控制实难做到。

　　四、官商勾结，私枭嚣张。不少私枭背后都有官府背景，甚至有些官员也加入了贩卖私盐的队伍，官员与私枭相勾结，而且问题日益严重。这样一来，盐务一塌糊涂就可想而知了。

　　盐法之弊到道光初年之时可谓登峰造极。

　　当时，两淮盐引每年仅能销售三分之一，亏欠数千万两的巨额盐课。陶澍认识到盐务弊端太深，非改不可，他决定首先拿淮北盐务下手，改革盐法。

　　两淮共有淮南、淮北两大盐场。其中，淮南盐场规模最大，尚可勉强支持;而淮北盐务积重难返，近乎崩盘，除改革外，别无起死回生之法。另外，改革带有试行的性质，前无古人，必须步步踏实，淮北盐场规模不大，船小好掉头，所以，陶澍的改革先从淮北人手。

　　官商不分，沆瀣一气

　　为了保证盐法改革的顺利进行，陶澍将矛头直指盐枭。而且，他提出擒贼先擒王。两淮私枭在全国最为猖獗，头目是福建人黄玉林。黄玉林说起话来慢条斯理，举止文质彬彬，出手阔绰，每天出入茶馆酒楼，在官场也结交了不少朋友。长江沿岸的私枭驾驶大号沙船，公然贩私，都听他的指挥，这是公开的秘密。

　　别看黄玉林一团和气，满脸堆笑，他手下的私盐贩子可都是杀气腾腾，甚至都是武装贩私。手中的武器已不是刀、棍等物，而是铁炮、火枪，装备比官军还好。当然，他们一般不与官军交火，私枭也按省分成不同的帮派，侉子帮(山东)、捻子帮(安徽)，等等。彼此之间经常互相火并，杀来杀去，枪炮齐发，场面火爆，死伤惨重。

　　道光皇帝下令逮捕黄玉林，但官兵次次扑空，而且，一询问附近的人都回答黄玉林刚刚溜走。后来，黄玉林感觉这种掩耳盗铃的游戏太不刺激，干脆带着喽罗来到衙门，递上名片，要见长官。听说黄玉林上门，清朝官员头上的汗立刻就下来了，硬着头皮接见。皇帝指令缉拿，你自己倒送上门来了，这算怎么回事儿呢?官员们一斟酌，那就算自首罢，办完自首手续，然后取保回家，从此，黄玉林又公开活动了。

　　黄玉林成了烫手的山芋，怎么处理?

　　道光皇帝的意思是处死，但两江官员极不赞成，纷纷替黄玉林说情，多数人主张让他缉私赎罪。这个说法有些匪夷所思，他黄玉林本人就是“私”，他去“缉”谁?也有不少官员建议把他发配新疆，反正他已经自首了，应该宽大处理.干脆送得远远的，眼不见，心不烦。但这个办法也没有把握，即使把黄玉林送到流放地，又不能天天看着他，此人诡计多端，万一哪天从新疆跑回来，又是麻烦一桩。于是，极个别官员建议秘密处死，让他来个人间蒸发，再发个寻人启事，时间一长，按失踪处理。

　　道光十年(1830)初冬，陶澍在听完官员的详细汇报后，再结合道光皇帝的旨意，决定将黄玉林押赴闹市区公开处决。官员闻之，无不大惊失色，倒不是痛惜黄玉林一条命，关键是怕由此激起事端。

　　陶澍愤然说道：“黄玉林手下的喽罗都是些吃不上饭的无业游民，没什么可怕的：可怕的是老百姓吃不起官盐，这个问题不解决，还会有第二个黄玉林，第三个黄玉林。”

　　最终，黄玉林被押赴刑场，执行死刑。行刑之时，万众瞩目，对官场，对社会，震动太大了。很多人心里说，这个陶澍真是个天不怕地不怕的主儿。

　　当时，两淮盐政衙门简直就是个腐败的大本营，官商勾结到了令人发指的地步。有的官员与盐商结成拜把子兄弟，有的官员与盐商结成儿女亲家，更有甚者直接入股经商，与盐商打得一团火热，官不是官，商不是商，官商不分，简直成了一家人，这样的官员、这样的衙门还怎么行使管理监督的职能呢?

　　陶澍上奏道光皇帝，请求裁撤两淮盐政，那么，裁撤了这个衙门后，盐务归谁管呢?我管!陶澍当仁不让地表态。他敢砸官员的饭碗，敢于改变百余年的盐务体制，不怕别人说他“大权独揽”。没想到，道光皇帝全答应他了。

　　陶澍以两江总督兼管盐务，他每年的养廉银就增加了五千两，但陶澍不要，不仅自己不拿，也不让其他官员拿。此外，他还革除各种盐务陋规十六万余两。

　　陶澍改革盐务的基本思路是“减价敌私”，也就是降低官盐价格来抵制私盐。他认为，要想降低官盐的价格，先要降低官盐的成本;降低官盐成本，就要从我做起，从官员做起，不去盘剥盐商;等到官盐与私盐的价格、质量差不多时，老百姓谁还乐意违法购买私盐，这样一来，不用国家缉拿，私枭自然就销声匿迹了。

　　陶澍改革盐法，最关键的一步棋是砸了盐商的铁饭碗，废除他们对盐业的垄断。不过，这个举措碍着首席军机大臣、权倾朝野的曹振镛的利益。曹振镛祖上以盐业起家，有一批亲属是扬州盐商，他们免不了上北京找曹振镛告状。陶澍决定先下手为强，致信曹振镛，讲明废除盐商垄断的必要。

　　此时的曹振镛已经快八十岁了，精力已然不济。谨小慎微了一辈子，还能活几天!别看当朝一品大员，他还真怕骡子脾气的陶澍尥蹶子，于是决定明哲保身，既然惹不起，所以回信不妨说得漂亮些。

　　曹振镛立即回信说：“淮北盐务弊病太深，改革是大势所趋，你想好了就改，如有困难，老夫给你做主。老夫已经七十多岁了，对于晚辈们的生意，我不管，也管不了，儿孙自有儿孙福，再者天下有饿死人的宰相家吗?”

　　据说，这是曹振镛一生唯一一件值得赞许的事。陶澍接到回信，感动不已，立即着手推动盐法改革。

　　改革刻不容缓。道光十二年(1832)春，陶澍带领官员来到海州(今连云港市)，最后敲定盐法改革方案。他的改革宗旨是打破国家特许专商经营体制，实行票盐制度。说白了也就是打破盐商对食盐的垄断，今后不需要特殊的资格和手续(原来先得认“窝”，也就是产盐地)，谁给国家缴纳盐税，谁就可以贩盐。

　　这年初夏，陶澍向道光皇帝报告：淮北于明年推行票盐法。道光皇帝立即予以批准。

　　票盐法就是印制一种“三联票”，一联儿作票根、一联儿存有关管理部门、一联儿给盐贩作为贩运的凭证。无论何人，都可以交税领票，然后凭票运盐，在规定的区域和期限内自行贩卖。手续简单，官吏没有侵蚀的机会，成本很小。

　　于是，人们纷纷前来交税领票，场面十分踊跃。《清史稿》记载：“人知其利，远近辐辏，盐船衔尾抵岸，为数十年中所未有。未及四月，请运之盐，已逾三十万引(笔者按：一引四百斤)。是岁海州大灾，饥民赖此转移佣值，全活无算。是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱，私贩无利，皆改领票盐。”

　　大家注意到了吧，“私贩无利，皆改领票盐”，就是说，原来的私盐贩子已经改做官盐生意了，因为一经纳税，所运之盐即为官盐。陶澍指示减少手续，加快流通，又加强对黄河两岸渡口船只的管理，打击运盐道路上的匪徒，便于食盐销售。这样一来，淮北之盐销路大畅，供不应求，后来，考虑到不侵蚀其他产盐区的利益，特地规定了销售限额为四十六万引。

　　票盐法使原来淮北垄断盐业的盐商受到致命的打击，许多盐商破产了。花园变成了菜地，成群的仆人也是树倒猢狲散，盐商们用各种办法表达对陶澍的愤恨。扬州盐商设计了一种新的纸牌游戏，增加了一张叫“桃树”的牌，上面画着一个人手持大斧，奋力地砍伐一株桃树，拿到这张牌的人一般是输定了，所以，必定破口大骂。

　　消息传到北京，道光帝义愤填膺。道光一面表示这件事儿令人发指，严厉追究纸牌发明者的责任;一面安慰陶澍不要受这件事儿影响，要再接再厉。盐商还通过御史向皇帝直接反映票盐法给原来的盐枭带来了利益。对此，道光帝都给顶住了，他毫不动摇对陶澍的信任，使得票盐改革终获成功。

　　淮北私盐绝迹，国家税收大增，超额完成了任务。本来，两淮盐政亏损七百多万两，经济上已经走到了绝境。但经陶澍改革后，道光十一年至十七年(1831～1837)，两淮完纳盐课两千六百四十余万两，存银三百多万两。

　　这真是一个经济奇迹，而且，陶澍打破垄断，平等竞争，自由贸易，重视商品经济和价值规律的思想更为可贵，这是道光朝最有意义的经济体制改革，此后历代政府纷纷效仿。

　　陶澍决定趁热打铁，将票盐法推广到淮南，但身体日益赢弱，精力逐渐不济，终于道光十九年六月(公历1839年7月)去世。道光皇帝闻讯悲痛万分，称他“实心任事，不避嫌怨”，赠“太子太保”称号，谥号“文毅”;同时命令将陶澍的灵柩运回湖南，沿途官员必须细心照料。据说，陶澍病重的时候向道光皇帝建议由林则徐继任两江总督：道光皇帝采纳了这个建议。